Les publications

Approche comparative de la situation de l’emploi public

• L’emploi public comme variable d’ajustement des finances publiques

Face au déficit croissant des finances publiques, la question d’une éventuelle “sur-administration” est souvent posée en France. Elle concerne les leviers d’action que doivent privilégier les pouvoirs publics : s’agit-il de peser sur les dépenses de fonctionnement ou bien sur les dépenses de transfert, sachant que le poids croissant des dépenses publiques est largement imputable à l’augmentation de ces dernières (notamment santé et vieillesse) ?

Les transformations du secteur public sur le plan international peuvent influencer de façon décisive les contours et les fonctions de l’administration. L’observation et l’importation de “bonnes pratiques” étrangères structurent de plus en plus les représentations de ce qui est souhaitable. Certains pays de l’OCDE ont engagé au cours des années 1980-1990 des réformes de la gestion publique particulièrement volontaires sur le terrain des principes, appuyées par une réflexion sur le rôle de l’État et le mode de prestation des services offerts par le secteur public. Beaucoup de ces réflexions ont conclu à la nécessité d’une maîtrise de la croissance des effectifs ou d’une réduction du volume, principalement liée à une réduction des fonctions de l’État (privatisation, recours à des agences afin de séparer la conception des politiques publiques de leur mise en oeuvre, sous-traitance, etc.). Dans l’ensemble, les administrations territoriales ont plutôt été épargnées, quand elles n’ont pas vu leurs effectifs croître. Parallèlement, la dérégulation dans les fonctions publiques centrales ou fédérales s’est accompagnée d’une croissance des emplois contractuels dans certains pays.

Pour répondre aux nouveaux besoins de services de la population, la stratégie de l’État peut s’appuyer sur un redéploiement des effectifs au sein des fonctions publiques. Dans plusieurs pays développés (Canada, Royaume-Uni, Suède, Pays-Bas, par exemple), ce redéploiement est passé par une première phase (en moyenne d’une dizaine d’années) de réduction très significative des effectifs, associée à la recherche de gains de productivité. Cette phase s’est parfois accompagnée d’une augmentation des consommations intermédiaires due aux phénomènes d’externalisation. Elle a été suivie, dans certains cas, par une période de réembauche pour renforcer certaines fonctions à fortes externalités, sans pour autant renoncer à un objectif d’amélioration de la productivité publique.

• L’emploi public dans une perspective de comparaison internationale, une tâche délicate

Les comparaisons d’emplois publics entre pays développés sont délicates à mener. L’hétérogénéité des modes de gestion, des statuts, des principes budgétaires incite à bâtir un diagnostic en croisant une multitude de critères. Ce Tableau de bord de l’emploi public a pris le parti de centrer l’analyse sur le concept d’emploi “financé” sur ressources publiques, quel que soit son statut juridique. L’emploi du secteur des administrations publiques, tel que le mesure la Comptabilité nationale, constitue le concept statistique qui s’approche le plus de l’optique adoptée. Il ne prend néanmoins en compte que l’emploi directement rémunéré par le secteur institutionnel des administrations publiques. D’autres emplois, notamment dans la médecine ambulatoire, dans l’éducation ou dans des entités externalisées, ne relèvent pas toujours d’une rémunération publique directe mais sont in fine financés ou “solvabilisés” par la puissance publique. Un gain en efficacité est généralement attendu d’une opération d’externalisation, et l’on ne saurait assimiler l’emploi direct au recours à des prestations en sous-traitance. Cependant, dans une optique de comparaison internationale, l’absence de prise en compte de ces emplois indirects, c’est-à-dire les emplois privés financés sur fonds publics, pourrait fausser l’analyse. Alors même que l’Allemagne et la France disposent d’un système de santé comportant de nombreuses similitudes d’un point de vue institutionnel, l’Allemagne apparaît de prime abord comme un pays à très faible niveau d’emplois dans le secteur de la santé publique. Cet écart est résorbé lorsque l’on prend en compte l’originalité des circuits de financement public de la médecine en Allemagne.

• La démarche adoptée

Ce Tableau de bord de l’emploi public, se propose d’informer sur le niveau “relatif” d’administration de la France par rapport à certains pays de l’Union européenne et de l’OCDE. Pour ce faire, il compare les niveaux d’administration en termes d’effectifs et de dépenses publiques relativement à la population totale et par rapport à l’activité économique. Enfin, il examine le niveau d’administration au regard de l’évolution des différentes fonctions (éducation, santé, protection sociale, etc.). Ce travail mobilise essentiellement les données de l’OCDE et d’Eurostat sur dix-quinze ans (1993-2008 généralement). Il aboutit à un premier regroupement sur la base de faisceaux croisés d’indicateurs.

Le périmètre de l’État dans les différents pays est dans un premier temps appréhendé par le biais de plusieurs indicateurs : le taux d’administration, c’est-à-dire les effectifs du secteur public rapportés à la population totale ou à la population cible de l’action publique, le taux de socialisation, c’est-à-dire le poids des dépenses administrées par habitant et par rapport au niveau d’activité économique.

Le nombre d’employés du secteur public pour 1 000 habitants renseigne sur l’ampleur du maillage administratif dans les pays et donne une indication sur la taille du secteur public dans la société. Cet indicateur est décliné selon les différentes fonctions (éducation ; santé ; protection sociale ; liberté, sécurité et justice ; défense) puis, ponctuellement, par niveau d’administration (centrale, fédérale, locale et de sécurité sociale). Des modifications non négligeables de l’emploi dans les administrations publiques peuvent apparaître compte tenu de changements institutionnels. Par exemple, au Royaume-Uni, certaines universités ont été reclassées dans la catégorie des employeurs privés, ce qui explique en partie une diminution importante des effectifs du secteur public dans les données 1980-1990.

La sphère d’intervention de l’État peut également être approchée par l’analyse de l’affectation des dépenses des fonctions collectives entre secteur public et secteur privé. Nous proposons de la mesurer plus particulièrement dans l’éducation et la santé en mettant en relation le poids des dépenses publiques et le poids des dépenses privées, d’une part ; et la ventilation des dépenses publiques entre transferts, fonctionnement, consommations intermédiaires, d’autre part.

En définitive, ce Tableau de bord de l’emploi public met en lumière que la problématique de l’allocation des ressources humaines au sein de l’administration - notamment les questions de formation et de mobilité - est au moins aussi décisive que celle du niveau général de l’emploi pour gagner en efficacité de production publique.

• Auteurs du rapport : Amélie Barbier-Gauchard, Annick Guilloux et Marie-Françoise Le Guilly, chargées de mission, Département Économie-Finances, Centre d’analyse stratégique

• Travaux coordonnés par Olivier Passet, Chef du Département Économie-Finances, Centre d’analyse stratégique.

Contact presse :

Jean-Michel Roullé
Responsable de la communication
jean-michel.roulle@strategie.gouv.fr
Tél. 01 42 75 61 37